• Ezequiel Ramoneda

20 años de la creación de FOCALAE: una perspectiva crítica desde la Argentina y el Mercosur

En septiembre de 2019 tendrá lugar la XX Reunión de Altos Funcionarios y  la IX Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores del Foro de Cooperación de América Latina y Asia del Este (FOCALAE), también conocido en inglés como el Forum for East Asia-Latin America Cooperation (FEALAC). Este foro es importante para la Argentina y el resto de los países del MERCOSUR porque se trata del único ámbito multilateral donde los gobiernos de América Latina y el Caribe pueden relacionarse directamente con sus contrapartes del Asia Oriental. Se estableció en septiembre de 1999, cuando tuvo lugar la primera reunión de altos funcionarios organizada en Singapur, la cual fue seguida por la segunda reunión en agosto de 2000 organizada en Santiago de Chile. Recién la primera reunión de ministros de relaciones exteriores aconteció en marzo del 2001 organizada nuevamente en Santiago de Chile.


Por medio de este, se buscaba establecer un marco común para impulsar el dialogo inter-regional entre los países de América Latina y el Caribe, y el Asia Oriental, a partir del cual articular intereses y construir un entendimiento común que permita la cooperación inter-regional en diversas temáticas, desde políticas hasta culturales y educativas, pasando por económicas y turísticas, como también ciencia y tecnología, y deportes. Es esto lo que hace distintivo a este ámbito multilateral a diferencia de los de la cuenca del océano Pacífico, especialmente APEC, donde solo participan como miembros tres países de América Latina, a saber Chile, Perú y México. Todavía más, en FOCALAE no participa los Estados Unidos (ni Canadá).  


FOCALAE es un foro inter-gubernamental de carácter informal. El máximo órgano decisor es la Reunión bianual de Ministros de Relaciones Exteriores. Le sigue la Reunión anual de Altos Funcionarios, la cual es complementada por las reuniones durante el año de los distintos Grupos de Trabajo en temas específicos. Las decisiones se toman por consenso y no producen compromisos legales vinculantes para ninguno de los países. A su vez, hay dos coordinadores, uno por cada región, con la función principal de ser el punto focal para la organización de las reuniones, las cuales tienen lugar de manera alternada entre países de América Latina y el Caribe, y el Asia Oriental. Cuenta con una cibersecretaria para facilitar la circulación de información sobre las actividades realizadas y los proyectos presentados por los países, y alberga los documentos oficiales en pos de crear una memoria institucional.


La creación y el impulso  original de FOCALAE pueden ser entendidos como otra de las respuestas económicas y políticas frente a las críticas del proceso de regionalización del Asia-Pacífico producto de la crisis asiática de 1997, y los inicios de la crisis del Mercosur, empezando por Brasil en 1999 seguida por Argentina en 2001. Así, FOCALAE podía constituirse como un ámbito alternativo donde fomentar la cooperación Sur-Sur entre los países de ambas regiones. Además, podía asistir a algunos de los estados participantes a reducir su posición periférica y ampliar los márgenes de maniobra frente al orden regional del Asia-Pacífico, y redefinir indirectamente, en parte, aspectos de las relaciones de estos con los Estados Unidos. 


Era de esperarse que, luego de 20 años de existencia, en los cuales tuvieron lugar un creciente desarrollo de las relaciones comerciales entre los países de ambas regiones, este foro tuviera mayor trascendencia de la que actualmente tiene. Ahora bien, FOCALAE todavía no pudo explotar todas sus potencialidades, como tampoco cumplir todas las expectativas alrededor del mismo, debido a los inconvenientes que enfrento y sigue enfrentando


En primer lugar, al poco tiempo de constituirse, los procesos de integración regional tanto en Asia Oriental, como la ASEAN, como en América Latina y el Caribe, como el MERCOSUR, se replegaron hacia dentro de la región, lo que atento contra las relaciones inter-regionales. Incluso el denominador común de la reacción política anti-estadounidense y económica post-liberal en ambos bloques no fue suficiente para impulsar la cooperación Sur-Sur. Los países no lograron utilizar a FOCALAE como una estrategia para rebalancear parcialmente la influencia de los Estados Unidos en sus relaciones mutuas, pudiendo establecer una alternativa a APEC. Todavía mas, desde la visión latinoamericana, FOCALAE compite con APEC, el cual condensa mayor compromiso político y resultados económicos, además de mayor diversificación de relaciones de actores. A su vez, a pesar de la no participación de Estados Unidos en el foro, esto no ha reducido las asimetrías, sino que se reproducen hacia su interior nuevas relaciones Norte-Sur. Así, el inter-regionalismo de América Latina y el Caribe, y Asia Oriental queda debilitado por su superposición con el trans-regionalismo del Asia-Pacífico. 


En segundo lugar, se resaltan tres limitaciones fundamentales. Una, el foro no logra poder generar un mayor interés político en las máximas autoridades y canalizar una mayor voluntad política para profundizar el proceso. Al no haberse constituido hasta la fecha una instancia superadora de la reunión bianual de ministro de relaciones exteriores, entiéndase una reunión cumbre de jefes de estado de FOCALAE, u otras reuniones ministeriales complementarias, solo queda la reunión regular de altos funcionarios, aunque de menor jerarquía, para mantener una sociabilidad regular. Dos, al no haberse constituido un fondo común, se reproducen hacia el interior del foro lógicas de relacionamiento Norte-Sur, donde los paises con mayores recursos son los que proponen o generan más propuestas, en funcion de sus intereses nacionales. Tres, la tradición de regionalismo legalista/formal o de institucionalidad dura de los estados latinoamericanos, marcadamente inter-gubernamental, choca con el regionalismo no-legalista/informal o de institucionalidad blanda de los países de Asia Oriental, de carácter tripartito.


A esto se suman otros problemas propios de América Latina, y la dispersión que existe en la misma de proyectos de integración regional, siendo la más distintiva, por sus pesos económicos, la diferencia que existe entre la Alianza del Pacifico y el Mercosur. Mientras que la primera se ha sustentado en la participación de sus países en los mecanismos del trans-regionalismo del Asia-Pacifico, el segundo no lo ha hecho, teniendo asi mayor importancia APEC que FOCALAE para los primeros. A su vez, por un lado, el ímpetu de la diplomacia presidencialista de los países del MERCOSUR no pudo encauzarse hasta ahora dentro del foro (aunque tampoco estoa avanzaron en una propuesta de reforma o ampliación para convocar a una cumbre). Por otro lado, la desconsideración por parte de los gobiernos de estos países de aprovechar o apoyarse en iniciativas para-diplomáticas en cuestiones asiáticas, llevadas adelante por actores subestatales, gobiernos no centrales y organismos no gubernamentales, no alienta a que se densifiquen las vinculaciones. De esta manera,  en los paises latinoamericanos no miembro dr APEC, se potencian, más que contrarestan, las limitaciones de FOCALAE.


Pero, las potencialidades siguen estando, porque las necesidades son reales. Necesidad de mayores vinculaciones de los países latinoamericanos con sus contrapartes asiaticas, para apuntalar los intercambios comerciales, a partir de su diversificación, que se han vuelto fundamentales para varias de las economías latinoamericanas. Se detallaron estos problemas, entre otros, en tanto una crítica constructiva para poder eliminar barreras y encontrar soluciones. 


Ahora bien, esto, encontrar soluciones, no es trabajo de un sólo gobierno, es trabajo del de todos, y también del resto de los actores involucrados. En lo que hace a América Latina, la convergencia  entre el MERCOSUR y la Alianza del Pacifico se presenta como un intento de solución a algunos de estos problemas. Pero sin llegar a una unificación total de ambos proyectos de integración en una proyecto nuevo, por lo menos si plantear una convergencia abarcativa y profunda. Para esto, es fundamental atender no solo cuestiones comerciales intra-regionales, lo cual tomado aisladamente puede profundizar lógicas comerciales actuales, tendientes a la reprimarizaciòn económica, sino prestando atención a la trayectoria de los países miembros de la Alianza en la cuenca del Pacifico, lo que podría permitir mejorar la gobernanza económica de los vínculos comerciales. Dicho de esta manera, que en la convergencia Mercosur y la Alianza del Pacifico, converjan también el trans-regionalismo del Asia Pacifico con el inter-regionalismo de América Latina y el Caribe, y el Asia Oriental. 


Ahora, para que esto sea posible también hay que mejorar la cooperación y la articulación de iniciativas intra-Mercosur en distintos niveles. Y también entre distintos actores, lo que implica flexibilizar prácticas tradicionales gobierno-céntricas y de predominancia inter-gubernamental. No hacerlo, es seguir condenando a la Argentina y al Mercosur a un posicionamiento periférico y formal frente al nuevo eje del desarrollo económico mundial.